Бюджетное послание Главы Администрации Томской области

В результате стратегического анализа сформировано представление о будущем области до 2020 г. Сделан выбор в пользу стратегической траектории, по которой юг области будет развиваться, как центр знаний и инноваций, а север - как производственная площадка. Районы области, имеющие объективные ограничения по инфраструктуре, но располагающие богатыми природными ресурсами, будут развиваться как источники сырья.

Новые вызовы определяют новые стратегические цели.

Главный приоритет в работе органов власти - высокий уровень доходов населения, а через это и доходов бюджета.

Именно в этом контексте настоящее Бюджетное послание определяет основные направления бюджетной политики на 2006 год - стартовый год для достижения долгосрочных целей - и среднесрочную перспективу.

1. ИТОГИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В 2004 ГОДУ И В НАЧАЛЕ 2005 ГОДА

1.1 Сохранение макроэкономической стабильности

В 2004 г. по отношению к уровню 2003 г. увеличились объемы: валового регионального продукта, промышленной продукции, сельского хозяйства, жилищного строительства, оборота розничной торговли. Опережающими темпами по сравнению с инфляцией росли доходы населения области.

Все это обеспечило существенный прирост бюджетных доходов на 17 % к 2003 г.

Однако особенностью 2004 г. для Томской области стало поквартальное замедление темпов экономического роста. Не удалось переломить эту негативную тенденцию и в первом полугодии 2005 г.

Основная причина - падение объемов инвестиций и добычи нефти ОАО "Томскнефть", и, как следствие, - мультипликативный эффект для всех отраслей экономики области.

1.2 Стабильное функционирование и развитие бюджетной системы области

Улучшена материально-техническая база областных и муниципальных бюджетных учреждений, приобретено медицинское и учебное оборудование, компьютеры, развивается спутниковая связь, введен в действие телепорт.

В связи с началом реформирования системы льгот в Российской Федерации принят пакет областных законов и нормативно-правовых актов, обеспечивающих меры социальной поддержки как областным, так и федеральным категориям льготников.

Общий объем средств из областного бюджета на эти цели в 2005 г. составит около 2 млрд. руб.

На начало 2005 г. просроченная кредиторская задолженность по областному и местным бюджетам практически ликвидирована, как и задолженность муниципалитетов перед областным бюджетом по бюджетным ссудам, упорядочены процедуры предоставления бюджетных кредитов.

1.3 Налоговая политика в Томской области направлена на социальное - экономическое развитие региона и приведение в соответствие федеральному законодательству

В рамках предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий принят ряд законов Томской области, обеспечивающих развитие предпринимательства и снижение нагрузки на бизнес в ряде отраслей (нефтедобыча в части геологоразведки, пищевая, легкая промышленность).

1.4 В прошедшем году началась подготовка к еще одной масштабной реформе - реформе местного самоуправления

Сформирована областная нормативно - правовая база, в настоящее время разрабатываются модельные нормативно-правовые акты муниципальных образований. Ведется подготовка и переподготовка кадров, организационная и методическая работа с исполнительными и представительными органами местного самоуправления. Формирование областного и местных бюджетов на 2005 г. с применением норм законодательства, вступающих в силу только с 1 января 2006 г., позволит раньше адаптироваться к новым условиям, выявить "болевые" точки для того, чтобы создание второго уровня местного самоуправления сделать наиболее безболезненным.

1.5 Возросла эффективность государственной поддержки

Средства областного бюджета направлены на создание инфраструктуры для малого бизнеса, реализацию инвестиционных проектов предприятий инновационной направленности.

В 2004 г. 47 проектов получили поддержку, что позволило создать 800 рабочих мест. За шесть месяцев текущего года создано уже 360 рабочих мест, а предприятиям с учетом поддержки удалось привлечь более 1 млрд. руб. кредитных ресурсов на модернизацию и обновление действующих производств.

Через систему кредитных кооперативов на льготных условиях 4 млн. руб. направлены 50 субъектам малого предпринимательства для развития своего бизнеса, где работает более 300 человек.

За счет средств областного бюджета создан студенческий бизнес-инкубатор в ТУСУРе, на средства регионального и федерального бюджетов создается конструкторско-технологический парк ТПУ.

2. ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2006 ГОД

2.1 Обеспечение макроэкономической устойчивости остается важнейшей задачей органов власти при формировании бюджетной политики. В 2006 - 2008 гг. необходимо обеспечить последовательное снижение уровня инфляции

• необходим комплексный анализ финансово - экономических, социальных и правовых последствий при принятии решений по всем видам бюджетных расходов и изменениям в бюджетной сфере. В противном случае бюджет становится фактором макроэкономической и социальной нестабильности (пример - монетизация и заниженные объемы средств, необходимых на денежные выплаты льготникам, ошибочно посчитанное количество льготников. Результат - потребовалось вносить изменения в бюджет и увеличивать расходы на ЕДВ);
• обеспечить координацию в работе муниципальных образований, предприятий топливно-энергетического и жилищно-коммунального комплексов при проведении тарифной политики. Отсутствие такой координации ведет к незапланированному росту инфляции - при прогнозе 10,8 % ожидаем 12,9 % за 2005 г. И это при условии, что тарифы на услуги ЖКХ, дошкольного образования до конца года останутся неизменными.

2.2 Обеспечить повышение реальных доходов населения

Проводимая в регионе бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на достижение стратегических целей региона - высокий уровень благосостояния населения и качество жизни: Высокие доходы населения определяются структурой экономики.

В области исторически сложилось следующее разделение: север -  нефтедобыча, юг - сельское хозяйство, обрабатывающие промышленные производства и научно-образовательный комплекс.

Этим обусловлена высокая дифференциация населения по уровню жизни. В ряде муниципальных образований уровень малообеспеченных граждан превышает 50 % населения.

Необходимо формирование структуры экономики, обеспечивающей занятость населения преимущественно в секторах с высоким потенциалом роста и уровнем производительности, независящим от конъюнктуры сырьевых рынков, стимулирование развития предпринимательства.

Для решения этой задачи предлагаю сосредоточить государственную поддержку за счет средств "бюджета развития" на:

• развитии инфраструктуры для малого бизнеса;
• поддержке успешно развивающихся компаний с высокой добавленной стоимостью;
• подготовке кадров для материального сектора экономики и бюджетной сферы.

2.3 Мы обязаны обеспечить приход инвесторов на территорию

Сегодня Томская область имеет мало серьезных объектов для инвестирования, которые могли бы заинтересовать инвесторов. Отсутствие стратегии развития, низкая производительность труда, слабая позиция на рынке, низкая квалификация менеджмента - это главные недостатки бизнеса, которые являются препятствием для привлечения инвестиций.

Но от органов власти зависит, как мы выстроим взаимодействие с бизнесом, в том числе и через бюджетную поддержку.

Для реализации этих трех целей потребуется несколько лет. За один год мы не решим всех проблем в экономике и в бюджетной системе области. (Напомню, что доля бюджета в объеме ВРП Томской области составляет около 10 %). 2006 г. должен быть переходным годом, годом определения приоритетов и тех новаций, на которых мы можем сконцентрировать средства и усилия и достичь определенного прогресса уже в предстоящем году.

3. ЗАДАЧИ В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2006 ГОД

3.1 Создать технико-внедренческую зону

В июле Государственной Думой Российской Федерации принят закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Для нас дело чести - создание такой зоны на томской земле. Это позволит в полном объеме задействовать научно-технический и производственный потенциал региона. Результатом этой работы должно стать привлечение в область крупных российских и международных компаний, занимающихся научно-внедренческой деятельностью, ускоренное развитие экспортно-ориентированных инновационных предприятий, создающих продукцию высокой добавленной стоимостью.

Известно, что к участию в конкурсе на создание технико-внедренческих зон будут допущены только те территории, которые готовы обеспечить софинансирование из областного и местных бюджетов. От нас требуются не только колоссальные организационные усилия по запуску этого проекта, но и софинансирование мероприятий из областного бюджета в несколько сотен млн. руб. Федеральный бюджет предполагает выделить в 2006 г. на создание четырех-пяти экономических зон этого типа около 8 млрд. руб.

3.2 Изменить подходы к распределению средств "бюджета развития"

Предлагаю направлять средства "бюджета развития" на:

• формирование инвестиционной привлекательности успешных томских предприятий (концентрировать средства на приоритетах: информационные, нано- и биотехнологии, научно-образовательный комплекс, электротехника и приборостроение, "новая экономика");
• создание инвестиционных площадок (капитальные вложения в объекты дорожной и инженерной инфраструктуры для обеспечения транспортной доступности технико-внедренческой зоны: строительство дороги от аэропорта до Академгородка с развязкой на площади Южной, международный сектор в аэропорту);
• создать Агентство по привлечению инвестиций, венчурный фонд, экспортные агентства Томской области за рубежом;
• создать новые механизмы финансовой государственной поддержки инвесторов для снижения их затрат и рисков ( субсидирование расходов по организации и обслуживанию корпоративных облигационных займов. Особое внимание уделить практике предоставления муниципальными образованиями гарантий по инвестиционным проектам, реализуемым на территории районов, а возможности такие у муниципальных бюджетов есть).

3.3 Сохранить темпы роста заработной платы бюджетников, превышающие темпы роста средней заработной платы по области

• с 1.09.2005 ставка 1 разряда ЕТС бюджетников будет повышена на 10 % (до 800 руб.);
• в 2006 г. также предусмотрена индексация оплаты труда бюджетников - с 1.05.2006 - до 1100 руб. Планируется до 2008 г. добиться увеличения реальной заработной платы в бюджетной сфере в 1,5 раза;
• в среднесрочном периоде необходимо разработать новые системы оплаты труда бюджетников, государственных и муниципальных служащих, ориентированные на конечные результаты труда.

3.4 Важная задача 2006 г. - реальная модернизация в жилищно-коммунальном комплексе, направленная на создание рынка услуг, привлечение инвесторов в отрасль, повышение роли компаний, управляющих жилищным фондом

В этой связи в текущем году должна быть принята программа модернизации основных фондов ЖКХ, рассчитанная на среднесрочную перспективу и направленная на сдерживание роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги и внедрение энергосберегающих технологий. До этого переход на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг населением вряд ли оправдан.

3.5 Жилищные проблемы населения области в 2006 г. будем решать через:

• развитие массового кредитования на приобретение жилья на условиях ипотеки. Планируется увеличить областную долю в уставном капитале Регионального ипотечного агентства;
• реализацию программы расселения аварийного жилья;
• начало строительства социального жилья;
• субсидирование части платежа на приобретение жилья работникам бюджетной сферы.

3.6 Сохранить поддержку сельскохозяйственных территорий

Мы должны внедрить новые формы стимулирования эффективной работы сельскохозяйственных производителей. Необходимо развивать социальную инфраструктуру на селе (дороги, газификация, строительство объектов социальной сферы). Нужно поддерживать подготовку кадров для села, техническое перевооружение, внедрять новые сорта, сельскохозяйственные культуры и породы животных. Региону необходима программа "Овощеводство". Однако вся финансовая поддержка села должна осуществляться по понятным и прозрачным правилам.

3.7 Доступность и качество бюджетных услуг будем обеспечивать с использованием различных механизмов:

• внедрение и тиражирование успешного опыта частно-государственного партнерства в публичном секторе (ЖКХ, детские дошкольные, лечебные учреждения, культура и т.д.);
• разработку социальных стандартов, правовых механизмов;
• PR-сопровождение проектов;
• оказание помощи предприятиям, предоставляющим альтернативные услуги в социальной сфере, через все механизмы государственной поддержки (субсидирование процентной ставки, лизинг, консультирование).

3.8 Целевые программы должны стать инструментом развития, а не выполнять роль дополнительного финансирования текущей деятельности бюджетных организаций

Областные целевые программы на 2006 г. мы будем рассматривать на основании следующих критериев:

• соответствие приоритетам Стратегии развития Томской области и установленным законодательством полномочиям;
• максимальный охват этими программами муниципальных образований
• наличие показателей, позволяющих оценить достижение поставленных целей и конечный результат в период до 3-х лет.

3.9 Выделять лимиты капитальных вложений только после оценки обеспеченности объектами и серьезного финансово-экономического обоснования. Запретить финансирование инвестиционных проектов, для которых эксплуатационные расходы будущих периодов превышают эффект от их реализации.

3.10 Обеспечить эффективное взаимодействие в рамках бюджетного планирования территориальных федеральных государственных органов и ведомств с региональной властью

Работа федеральных структур должна оцениваться по их вкладу в развитие территории. Главное - не мешать бизнесу. Необходимо организовать работу федеральных, областных и муниципальных ведомств по регулированию и регистрации предпринимательской деятельности по принципу "одного окна".

3.11 Повысить качество среднесрочного финансового плана, сделав его реальной основой составления проекта областного бюджета

Необходимо проведение оценки возможных финансовых последствий принятия и реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства как минимум на три года. Надо понимать, что переход от сметного финансирования к финансированию за конечный результат - задача среднесрочного периода. Но начинать эту работу необходимо уже в 2006 г.

Пока создание эффективного менеджмента в социальной сфере тормозится стереотипами мышления, реальным отсутствием менеджеров; медленно разрабатываются критерии оценки эффективности и качества предоставления бюджетных услуг; не созданы механизмы для привлечения бизнеса в эту сферу.

Многие наши шаги в этом направлении ограничены федеральным законодательством, которое, с одной стороны, эти полномочия передаёт субъектам РФ, а с другой - продолжает их регулировать, ограничивая свободу действия субъектов РФ.

3.12 Обеспечение деятельности органов государственной власти современными информационными средствами; создание электронной администрации, включая комплексную информатизацию (автоматизацию):

• процессов управления государственными ресурсами: государственными финансами, областной собственностью, природными и информационными ресурсами;
• процессов управления ключевыми сферами социально-экономического развития: жилищно-коммунальным хозяйством, трудовыми отношениями, социальной поддержкой, инновациями, персоналом;
• услуг, предоставляемых органами государственной власти гражданам и организациям.

Главный принцип бюджетных расходов - новые расходные обязательства должны приниматься не хаотично в течение финансового года, а просчитываться и планироваться на перспективу с учетом возможностей областного бюджета и приоритетов бюджетной политики через оценку эффективности принимаемых расходов.

4. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА  НА 2006 ГОД

Налоговая политика региона должна быть направлена на развитие и укрепление налогового потенциала региона, эффективное использование земли и иной недвижимости, обеспечение исполнения всех социальных обязательств власти перед гражданами.

Основными бюджетообразующими налогами для области остаются: налог на доходы физических лиц, налог на прибыль, НДПИ, налог на имущество и землю. На их получение и должны быть сосредоточены усилия всех уровней власти.

Предоставление компенсации роста налоговой нагрузки предприятиям области в виде льготы по налогу на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет, является одним из стимулов роста производительности труда и легализации заработной платы. Вывод заработной платы из тени остается одним из приоритетов 2006 г.

С 2006 г. налоговое законодательство России дает возможность органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать ставки земельного налога, порядок и сроки его уплаты. Задача Администрации области - подготовить для представительных органов местного самоуправления рекомендации по установлению на 2006 г. экономически обоснованных ставок земельного налога.

Внедрению эффективных экономических механизмов управления в области земельных и имущественных отношений мешает ряд нерешенных проблем. Прежде всего, это отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки. Учитывая, что в Шегарском, Кожевниковском, Томском районах и городе Томске имеются положительные результаты решения вышеозначенных проблем, считаю, что этот опыт необходимо распространить и реализовать в остальных муниципальных образованиях.

Функции контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов закреплены за федеральной налоговой службой, что в условиях происходящего укрупнения налоговых органов и сокращения межрайонных налоговых инспекций приводит к снижению эффективности налогового администрирования местных налогов. Вместе с тем, органы местного самоуправления могут являться сборщиками налогов, осуществляющими прием от налогоплательщиков средств в уплату налогов и перечисление их в бюджет. Создание института сборщиков на территориях муниципальных образований даст непременно положительный результат - станут более прозрачными проблемы бюджетной обеспеченности. Это позволит оценить соответствие бюджетных расходов потребностям населения и определить при этом достаточность налогового бремени.

Вызывают серьезную озабоченность пробелы в законодательстве, касающиеся игорного бизнеса. Сейчас регламентация данной отрасли осуществляется Налоговым кодексом Российской Федерации и только в части налогообложения, что не обеспечивает необходимого уровня регулирования и контроля в сфере игорного бизнеса.

Считаю необходимым в целях предупреждения неконтролируемого увеличения числа игорных заведений, защиты участников от злоупотреблений со стороны организаторов игр, а также для обеспечения достижения государством фискальных целей принятие закона Томской области, максимально четко определяющего порядок такой деятельности.

5 . РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Важнейший принцип межбюджетной политики органов государственной власти - обеспечение стабильности закрепленных доходных источников и расходных полномочий, повышение ответственности органов местного самоуправления за реализуемую бюджетную политику, создание условий для развития налоговой базы местного самоуправления и ее стимулирование.

5.1. Целесообразно продолжить работу по оздоровлению муниципальных финансов путем заключения соглашений с органами местного самоуправления

Результаты этой работы сегодня очевидны.

5.2 Необходимо совершенствовать механизм распределения Фонда стимулирования муниципальных образований с учетом появления второго уровня местного самоуправления и приоритетов бюджетной политики

Особый акцент сделать на стимулирование развития налогооблагаемой базы.

5.3. Начиная с 2006 г. предусматривать в расходах областного бюджета создание регионального фонда муниципального развития, разработать эффективный механизм его формирования и распределения

5.4. Предусмотреть создание в расходах областного бюджета регионального фонда софинансирования социальных расходов

5.5. Чтобы застраховаться от воздействия внешних факторов и непредвиденных ситуаций при формировании областного бюджета на 2006 г., должен быть предусмотрен своеобразный стабилизационный фонд для выделения дотаций на сбалансированность местных бюджетов

5.6. С 2006 бюджет ЗАТО должен формироваться по правилам, установленным для всех муниципальных образований, однако нельзя допустить ухудшения условий функционирования учреждений бюджетной сферы

Вхождение Северска в консолидированный бюджет должно быть проведено поэтапно.

5.7. Муниципальным образованиям особое внимание следует уделить привлечению заемных средств для финансирования местных бюджетов и предоставления гарантий субъектам предпринимательской деятельности, реализации инвестиционных проектов

При этом органы местного самоуправленич должны действовать аналогично другим хозяйственным субъектам, использующим для этого заемные средства наряду с собственными. Приоритетной сферой применения средств местных займов должно стать развитие общественной инфраструктуры.

5.8. Не менее важной проблемой является прозрачность бюджета - понятие, более широкое по сравнению с открытостью и доступностью

Оно также включает качество представленной в нем информации с точки зрения учета бюджетных проблем, наиболее важных для населения. При этом органы местного самоуправления должны постоянно взаимодействовать с жителями, которые смогут оценивать, соответствуют ли бюджетные расходы их потребностям, не являются ли местные налоги избыточными или недостаточными, обеспечены ли стабильные условия для их будущего.

5.9. С 2005 года доходы от единого налога на вмененный доход зачисляются в местные бюджеты

С 2006 г. органам местного самоуправления будет передано и регулирование по этому налогу. Предлагаю также передать доходные источники от применения упрощенной системы налогообложения в бюджеты муниципальных районов для стимулирования развития малого предпринимательства.

5.10. Необходимо проанализировать практику исполнения органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий, и, с учетом мнения глав муниципальных образований, расширить перечень передаваемых полномочий

2006 г. будет сложным годом для формирования бюджетных доходов из-за снижения темпов экономического роста и падения нефтедобычи. Кроме того, включение ЗАТО Северск в консолидированный бюджет региона может привести к тому, что Томская область станет девятым регионом-донором, а значит, сократятся федеральные трансферты. В тоже время, мы, безусловно, обязаны выполнить закрепленные за областным бюджетом расходные полномочия и обязательства перед населением (организация работы бюджетных учреждений, своевременная выплата заработной платы бюджетникам, предоставление мер социальной поддержки населению и т. д.).

Понятно, что очень сложно будет решать задачи, поставленные в послании. За один год мы не сможем значительно повысить уровень благосостояния населения и качества жизни. 2006 г. станет переломным для региона. В условиях ограниченности финансовых ресурсов мы должны сконцентрировать силы и средства на основных, приоритетных направлениях для увеличения доходов бюджета и преодолеть негативные тенденции. Это будет зависеть от объединенных усилий исполнительной и законодательной власти региона.